RECOMENDANOS con un click: Derecho Constitucional - Domingo Rondina - Dando cátedra: TIREMOS LA PRIMERA Y LA ULTIMA PIEDRA

Acerca del Constitucionalista

Mi foto
Santa Fe, Santa Fe, Argentina
Abogado con veleidades de constitucionalista y literato. Aprendiz de mucho, oficial de nada. Librepensador me educó mi padre... Mi CV aquí http://www.domingorondina.com.ar/1999/10/cv.html

TIREMOS LA PRIMERA Y LA ULTIMA PIEDRA

¡ a las armas !!


Compartimos uno de los trabajos más interesantes del amigo Roberto Gargarella.
Escrito en el turbulento 2002, tras el experimento 501, se interroga acerca del valor del voto y de los mecanismos electorales como esquemas de civilización, contención y canalización de las protestas sociales.
Pasar del esquema de protesta callejera, incendiaria, a la rebelión electoral: un dilema de las masas progresistas.
Nosotros no renunciamos a las piedras de verdad, las barricadas y los metodos piqueteros son imprescindibles en ciertas ocasiones de grave agravio constitucional.
Pero creemos necesario desarrollar piedras institucionales que nos permitan organizar la lucha y hacerla más duradera.


------------------------


El texto original, puede leerse en la página del CELS.

Y bajarse aquí.

----------------


“Piedras de papel” y silencio: la crisis política argentina leída desde su sistema
institucional

Por Roberto GARGARELLA*




Introducción

Los dramáticos hechos que cerraron el 2001 e inauguraron el nuevo año en la Argentina,

nos llaman la atención, entre otras muchas cosas, sobre el sistema institucional vigente en el

país1. Resultó notable comprobar, en aquellos días, la incapacidad del diseño institucional

argentino para anticipar, prevenir, procesar, o resolver conflictos políticos significativos.

Resultó notable comprobar cómo, luego de doscientos años de vida independiente, la

Argentina, como tantos otros países, sigue careciendo de una red de instrumentos que torne

posible, para todos sus ciudadanos, expresar sus demandas y pedir cuentas por la

insatisfacción de las mismas. A partir de estas premisas, en lo que sigue procuraré

aproximarme a los problemas sufridos por la Argentina en el último tiempo, desde el punto

de vista de sus instituciones. Me interesará examinar cuánto ayudaron estas instituciones a

alentar o desincentivar la crisis finalmente desatada. Por supuesto, esta lectura representará,

en el mejor de los casos, un acercamiento parcial a los hechos acontecidos. De todos

modos, puede ayudarnos a entender mejor una porción del complejo mundo que la crisis

del gobierno de Fernando De la Rua abrió frente a nuestros ojos.

“Piedras de papel”

Comencemos por lo más básico, por la herramienta fundamental todavía en manos de la

ciudadanía para expresar sus puntos de vista: el sufragio. Los argentinos habían concurrido

a las urnas en octubre, muy poco antes de tomar la decisión de salir a la calle con violencia,

a protestar contra el gobierno de turno y exigir su dimisión. ¿Cómo puede ser, entonces,

que la crisis por estallar no se evitara a tiempo? El caso hubiera sido muy distinto si de lo

que se trataba era de un gobierno no democrático o, aun, de un gobierno electo pero en

gozo de la paz propia de unos meses sin elecciones. ¿Cómo puede ser posible, entonces,

que si la situación era muy otra –con una ciudadanía que acababa de expresarse en las

urnas– el conflicto social latente sólo se mantuviera y profundizara?

Lo que ocurre, y esto no puede extrañar a ninguno, es que el sufragio resulta, todavía, una

herramienta demasiado “torpe” para contribuir al establecimiento de un diálogo entre los

representantes electos y sus electores. La riqueza de las demandas, reproches y elogios

presentes en cualquier acto electoral resultan inmediatamente opacados por la rigidez de los

resultados de los comicios.

Como modo de adentrarnos en la cuestión, puede resultar interesante traer a cuento una

obra publicada en el año 1986 por el prestigioso politólogo Adam Przeworski. La obra de

Przeworski llevaba por título “Paper Stones” –digamos, “Piedras de Papel”– y se refería a

* Doctor en Derecho, UBA, Universidad de Chicago.

1 Por supuesto, me refiero al estallido de violencia política que culminó con una sucesión de recambios

políticos de magnitud. Como resultado de dicho estallido, en primer lugar, el presidente De la Rua debió

abandonar su cargo a poco de inaugurar el mismo. Lo que siguió a dicha renuncia –que arrastró consigo,

obviamente, al gobierno de la Alianza– fue una profundización de las crisis política y económica ya reinante

en la Argentina.

la historia electoral del socialismo2. La frase que daba título al trabajo resultaba por demás

apropiada para aludir al acto de la votación. Según comenta el autor, los primeros

socialistas, entusiasmados con la posibilidad de vencer a la burguesía a través del recurso

de las elecciones, hablaban de estos “piedras de papel” que les permitirían dejar atrás una

política basada en las barricadas y en las acciones clandestinas: la burguesía, ahora, podría

ser derrotada en el juego limpio de elecciones abiertas a todos.

Pues bien, la idea de “piedras de papel” resulta interesante, en primer lugar, para aludir a

esta posible contundencia del sufragio: la que permite afirmar con autoridad y vehemencia

ciertos puntos de vista, luego de un masivo apoyo o rechazo a una determinada fórmula o

programa electoral. Sin embargo, la misma idea encierra una ambigüedad que merece ser

explotada. Y es que los votos son “piedras de papel”, también, al representar una

herramienta pesada y oscura, incapaz de dar cuenta de los finos matices que al electorado le

interesa manifestar en cada acto.

En efecto, en cada elección –como en la última que debió soportar el gobierno de Fernando

De la Rua– la ciudadanía puede estar interesada en marcar, por ejemplo, que se encuentra

hastiada de ciertas prácticas; que no tolera ver ciertas figuras en la legislatura; que quiere

incorporar otras voces; que repudia profundamente ciertas medidas tomadas por el

gobierno; que apoya con todo su empeño otras iniciativas; que sigue entusiasmada con

ciertas promesas; que ruega por el cumplimiento de otras; que está furiosa por el modo en

que no se han cumplido algunas. Pero ¿qué ocurre cuando termina la elección y se conocen

los resultados de los comicios? ¿Qué quieren decir esos brutos porcentajes que allí

aparecen? Más aún, ¿cómo se van a interpretar esas cifras? Y ¿quién va a hacerlo? ¿Quién

puede ser capaz de descifrar la telaraña de mensajes entrecruzados que se ocultan detrás de

un 40% victorioso frente a un 30% de la fórmula derrotada? Los votos aparecen, entonces,

como “piedras de papel”, porque nos remiten a un período demasiado remoto, en el que la

expresión eran las piedras o los golpes de las piedras contra las paredes. La pregunta es

cuánto hemos avanzado para mejorar nuestra capacidad de diálogo, para establecer puentes

de comunicación entre los representantes y representados. La pregunta es cuán lejos

estamos del momento en que nos expresábamos golpeando las rocas con otras rocas, cuánto

hemos desarrollado nuestro lenguaje institucional. Y la respuesta es que tal vez no

demasiado.

Alguien podría decirnos, quizá, que la dificultad reside en que le exigimos a los comicios

aquello que ellos no pueden darnos: que el sufragio sólo constituye una parte ínfima de una

vida democrática que se desarrolla también en otros foros –los medios de comunicación por

ejemplo– y a través de muchos otros medios –la protesta en la calle por caso–. Pero esta

objeción no resulta demasiado atractiva. Y es que no es cierto que el sufragio sea sólo una

parte pequeña de nuestra vida democrática. Más bien, y por el contrario, el sufragio nació y

se quedó entre nosotros bajo la promesa de constituir una herramienta de control

excepcional –la gran herramienta– sobre nuestros dirigentes. Dicha promesa es la que ha

permitido recortar y no desarrollar muchos de los otros instrumentos de control externo o

popular sobre los representantes, que en su momento fueron reclamados por los sectores

más radicales de la sociedad. Dicha promesa es la que ha legitimado una operación que

dejó encerrados gran parte de los controles institucionales que todavía existen, en

mecanismos internos o endógenos, como los que son propios de las estructuras de “frenos y

contrapesos”.

La “torpeza” propia del sufragio, como vínculo esencial entre elegidos y electores, sólo

resulta agravada cuando se advierte de qué modo carecemos, todavía, de otros puentes o

2 Przeworski, A.; Sprague, J. (1986), Paper Stones. A History of Electoral Socialism. Chicago: University of

Chicago.

vínculos que permitan canalizar nuestros registros más finos, aquellos que el sufragio

opaca. Cuando –como ocurre en la Argentina y en casi todas las democracias liberales– los

medios de comunicación siguen concentrándose en pocas manos, permaneciendo

inaccesibles para una gran mayoría, los déficits propios del sufragio se tornan simplemente

–trágicamente– más graves. En una sociedad en donde la palabra escrita y oral se

encontrara, de algún modo, democratizada, los déficits del sufragio resultarían desplazados

al nivel de anécdota –quejas de académicos obsesivos–. En cambio, en una sociedad en

donde los foros de expresión son controlados por unos pocos –en donde se cobra entrada

para acceder al ágora pública– los reproches sobre la incapacidad expresiva del sufragio

merecen ganar en relevancia.

La crisis política argentina –aquella que estalló a finales del 2001, y apenas luego de

celebradas elecciones legislativas a nivel nacional– desnuda las dificultades que aún

padecen los demócratas para hacer escuchar sus voces, para discriminar entre justos y

pecadores, para aplaudir ciertas particulares políticas mientras castiga a algunas otras. Las

mismas dificultades ya se habían advertido claramente desde hacía algunos meses, cuando

cientos de “cortes de ruta” –liderados en la mayoría de los casos por trabajadores o

desocupados enfrentados a condiciones de vida desesperadas– conmovieron la vida social

argentina. Tales crisis revelaron, en su crudeza, lo difícil que era entablar una conversación

entre la ciudadanía y sus mandatarios, lo difícil que era hacer conocer y respetar ciertas

demandas fundamentales. Tales crisis, en definitiva, revelaron que la ciudadanía sólo tenía

piedras entre sus manos: las de papel y las otras.

Los controles endógenos y la Corte

La cara opuesta a lo señalado en la sección anterior –referida fundamentalmente al sufragio

como principal control exógeno o popular– está dada por los controles endógenos

distintivos de nuestro sistema institucional. Estos controles –entre ellos, el veto

presidencial, el sistema bicameral, los tribunales– tienen como punto esencial a la Corte

Suprema de Justicia. Explicar esta afirmación no resulta difícil. En principio, cuando los

controles populares quedan reducidos al sufragio, los controles endógenos –todos ellos–

adquieren mayor relevancia. Dicho esto, se debe reconocer de inmediato que, entre tales

controles endógenos, los hay políticos (los que provienen de organismos cuyos miembros

son elegidos popularmente) y no políticos (como los ejercidos por los jueces), y que no

todos ellos pueden gozan del mismo peso. En efecto, dado que cada elección puede llevar a

que la mayoría de los puestos políticos queden ocupados por miembros de un mismo grupo

partidario, la maquinaria de controles –para bien o para mal– pasa a depender, de un modo

central, del poder de los jueces, quienes se mantienen en el cargo, en principio, con

independencia de cualquier vaivén electoral.

La estructura judicial argentina, copiada de la estadounidense, se organiza verticalmente,

con jueces de primera instancia en la base, Cámaras de Apelación más arriba y la Corte

Suprema como última instancia de decisión. Lo que diga o deje de decir la Corte, entonces,

resulta de un valor extraordinario: por más autonomía que puedan tener las instancias

inferiores, siempre será ella la que podrá pronunciar la “última palabra” institucional. Debe

notarse que ésta no será sólo la “última palabra” judicial sino también política: dentro del

país, nadie puede ir más allá de la Corte, que queda entonces situada como motor inmóvil

de toda la estructura institucional.

En un país como la Argentina, en donde la autoridad y la palabra del máximo tribunal es

tan importante, resulta una pésima noticia que éste sea objeto de cuestionamientos serios en

razón de la idoneidad y transparencia de sus miembros. Esa mala noticia, sin embargo, es

una realidad en la Argentina. El máximo tribunal es objeto de severas críticas, buena parte

de ellas fundadas. La fuente de estas objeciones se encuentra en la misma composición de

Corte –un problema que viene de lejos, pero que encontró su punto culminante cuando el

gobierno de Carlos Menem modificó la composición del tribunal, de cinco a nueve

miembros–. El problema, entonces, no residió en las formas de la maniobra –en última

instancia, posible desde el punto de vista de la Constitución– sino, como casi siempre, en la

sustancia de dicha maniobra. El tribunal quedó compuesto, desde entonces (comienzos del

primer gobierno de Menem), por una mayoría de jueces que, como mínimo, no contaban

con grandes (o pequeños) antecedentes académicos, y que eran demasiado cercanos al

entonces presidente. Desde aquel momento, la ya frágil legitimidad del tribunal comenzó a

resquebrajarse. A un problema clásico y básico del derecho constitucional –por qué en una

democracia son los jueces, como funcionarios no electos popularmente, los encargados de

pronunciar la “última palabra” institucional– se agregaba uno todavía más contundente:

¿por qué ellos? ¿Por qué este grupo de jueces que, en su mayoría, nadie puede reconocer

como especialmente competente?

Haciendo honor a las peores expectativas generadas por aquel rápido aumento en el número

de sus miembros, la Corte jugó desde entonces un papel muy cuestionable, que muchos

describieron como demasiado diligente hacia el poder político. Recuérdese lo dicho unas

líneas más arriba. En democracias como la nuestra, en donde los controles exógenos son tan

débiles, los controles endógenos –y muy especialmente los ejercidos por la Corte Suprema–

resultan fundamentales: si ellos fallan, todo el sistema institucional tiende a fallar –algo

perfectamente reconocible en la Argentina–.

Por lo dicho, una situación de partida difícil se convirtió en otra cada vez más explosiva, a

partir del conocimiento público de las sentencias del tribunal superior. Si nos concentramos

exclusivamente en el 2001 –un año que no fue el más turbulento en la vida del tribunal–

nos encontramos con sentencias de alto contenido político, como por ejemplo, la que

permitió la liberación del ex presidente Menem (perseguido como cabeza de una banda

dedicada, entre otras tareas, al tráfico de armas); la que ratificó la constitucionalidad de los

indultos en favor de los represores; la que habilitó sin más al ex gobernador de Corrientes

permitiéndole ser candidato en las elecciones de su provincia; la que ratificó la vigencia de

los recortes salariales establecidos a partir de la Ley de “Déficit Cero”; o la que condenó a

la revista Noticias por una presuntamente indebida intromisión en la intimidad

–nuevamente– del ex presidente.

Por supuesto, no se trata aquí (simplemente) de que el tribunal tomó decisiones que

contradijeron el sentido común, sino de los argumentos que empleó y los medios a los que

recurrió para afirmar sus opiniones. Por ejemplo, la Corte Suprema de nuestro país actuó,

en ocasiones, con sorpresiva celeridad y en otras con irritante lentitud; desandó sin mayores

problemas sus propios pasos y contradijo una sólida jurisprudencia local e internacional

(por ejemplo en el caso Noticias); respaldó la validez de indultos otorgados a procesados,

en contradicción con lo que establecía la letra de la Constitución; tergiversó el sentido de

las garantías procesales existentes (al interpretar que la mera interposición de un recurso

extraordinario suspende una decisión judicial en favor de la CTA en el caso de la Ley de

“Déficit Cero”); y amonestó de modo prepotente e injustificado a los jueces y fiscales de

instancias inferiores (en la causa de las armas).

Esta situación ha derivado en una práctica notable, distintiva de los últimos tiempos en la

Argentina, e inaudita en otros contextos más o menos civilizados: la sucesión de

movilizaciones populares hacia los tribunales exigiendo la renuncia de los miembros de la

Corte. Dichas movilizaciones fueron acompañadas por otra serie de protestas realizadas

directamente frente a los domicilios de algunos de los integrantes del tribunal. Los jueces

superiores, objeto de la admiración o el simple desconocimiento popular en otras latitudes,

han pasado a ser, en la Argentina, objeto central de la atención colectiva.

El corolario de lo dicho no es, por supuesto, que debe cambiarse la cúpula del Poder

Judicial, nuevamente y de modo arbitrario. Lo que se quiere decir no es que, por fin, los

jueces designados deben estar en sintonía con los pareceres de la mayoría. Lo que se

afirma, en todo caso, es que en estructuras institucionales como la Argentina, o se

fortalecen los controles exógenos de modo tal de darle a los ciudadanos herramientas de

censura y aprobación de las que todavía carecen, o se ajustan de un modo irreprochable los

controles internos (y especialmente los ejercidos por la Corte). Lo ideal sería que existieran

ambos tipos de controles y que ellos pudieran ejercerse de un modo decente. Lo que no

puede aceptarse es que ambas formas de control fracasen, como ocurre en la Argentina –en

un caso, por la inexistencia de instrumentos institucionales que las hagan posibles, y en el

otro, por la manipulación a la que se ha sometido a los organismos de control–. Finalmente,

nadie debería decir –como a veces se dice, o como dijera recientemente el ministro de

Justicia y prestigioso catedrático Jorge Vanossi– que el tribunal ya ha sufrido demasiados

“manoseos” como para hacerse acreedor de nuevas interferencias públicas. Uno se

compromete con las injusticias si no las repara (como se compromete con las injusticias

económicas si no interfiere con ellas porque “ya bastante se ha interferido”). En un

hipotético futuro más tranquilo, los argentinos deberán ir todavía más allá de estas

fundamentales cuestiones y decidir, también, si quieren mantener, como hoy, un sistema de

revisión judicial que permite que funcionarios no electos por la ciudadanía conserven la

“última palabra” institucional.

Los conocidos defectos del hiper-presidencialismo

La Argentina, como los Estados Unidos, ha adoptado como forma de gobierno un sistema

presidencialista. Sin embargo, como una mayoría de países latinoamericanos, ha

modificado aquel sistema original –ya polémico– para transformarlo en uno parcialmente

distinto, que el filósofo Carlos Nino calificara como hiper-presidencialista. A diferencia del

modelo original, el adoptado en América Latina introdujo variaciones como las siguientes:

se autorizan al presidente poderes excepcionales para afrontar situaciones de crisis internas

y externas (que, en el caso del Estado de sitio, pueden implicar la misma suspensión de las

garantías individuales de los ciudadanos); se permite la intervención política del poder

central sobre las provincias; se deja en manos de la cabeza del Poder Ejecutivo la elección y

remoción, a manos libres, de todo su gabinete; se delegan en aquél funciones legislativas

adicionales; etcétera.

Una enorme mayoría de politólogos ha coincidido –curiosamente– en una conclusión

irremovible, según la cual, el sistema presidencialista es muy defectuoso, por lo que los

sistemas hiper-presidencialistas latinoamericanos son, simplemente, hiper-defectuosos. Los

defectos referidos tienen que ver, especialmente, con la capacidad de tales formas de

organización para garantizar la estabilidad política –un bien especialmente preciado por las

democracias latinoamericanas–. El hiper-presidencialismo, en tal sentido, agrava las

dificultades ya propias del presidencialismo.

Los males de ambos sistemas tienen una raíz común: ambos concentran buena parte de las

expectativas políticas del electorado en una sola figura –el presidente– que, para colmo de

males, cuenta con un mandato fijo (a diferencia de lo que ocurre en los sistemas

parlamentarios). En las buenas coyunturas –que no han abundado en la región–, el

presidente sólo gana en prestigio, poder y capacidad de acción. En las malas coyunturas, en

cambio, el presidente es fagocitado por la crisis, y su debilitamiento provoca temblores en

toda la estructura institucional: dada la inexistencia de “fusibles” que cambiar, el sistema

completo amenaza con “incendiarse” junto con el presidente.

Si uno examina la vida política argentina se encuentra fundamentalmente con situaciones

de este tipo: la crisis que afectó a Hipólito Yrigoyen en 1930 terminó arrastrando a todo el

sistema político; Perón se convirtió, a mediados de 1950, en la única clave del éxito o la

desgracia de la democracia argentina; las hostilidades generadas por Arturo Frondizi se

trasladaron de inmediato a todo su gobierno; la falta de legitimidad del presidente Illia

produjo la deslegitimación de todo el sistema institucional. Esto es, cuando los argentinos

tuvieron que enfrentar problemas políticos serios, el sistema institucional no estuvo allí

para ayudarlos.

Más cercanamente, piénsese en la antesala del golpe militar de 1976, que trajo al dictador

Jorge Rafael Videla al poder. En su momento, todos sabían que la presidenta Isabel Perón

no contaba con cualidades que la hicieran especialmente apta para el cargo. Sin embargo, el

sistema político no ofrecía ninguna salida razonable a la difícil situación entonces reinante.

Por supuesto, es claro que ni en este caso ni en los anteriores la “culpa” del quiebre

institucional residió de modo exclusivo en el sistema institucional. Como dijera Guillermo

O’Donnell, los golpes militares no se frenan con un simple cambio en el articulado de la

Constitución. Sin embargo, tan cierto como esto es que determinados sistemas

institucionales favorecen la estabilidad y la cooperación, mientras que otros favorecen el

conflicto y el enfrentamiento.

Ya consolidada la democracia, ya terminada la dictadura del “Proceso”, el presidente

Alfonsín volvió a padecer los males del hiper-presidencialismo: atrapado en una crisis

económica grave a finales de su mandato (distinguida por la hiper-inflación) y

deslegitimado luego de elecciones legislativas catastróficas en 1987, Alfonsín no contó con

medios sensatos para dar un paso al costado –como el que, tal vez, hubiera preferido dar–.

Lo que siguió, así, fue el “incendio” del propio sistema institucional: a Alfonsín le

quedaban dos años de mandato que debía cumplir, mientras la ciudadanía le daba la espalda

y la oposición lo repudiaba. Como era previsible, el país entró literalmente en llamas en

esos últimos y largos meses de hiper-inflación, saqueos y desgobierno. El sistema

institucional, mientras tanto, cerraba las puertas que todos rogaban que se abrieran.

Finalmente, la última oleada de la crisis del 2001 –la que arrastró a De la Rua y al gobierno

de la quebrada Alianza– también merece leerse en esta clave. Nuevamente, el sistema

institucional argentino dio su espalda cuando más se lo necesitaba. A De la Rua le

quedaban dos difíciles años de mandato, mientras buena parte de la ciudadanía descreía de

él. La oposición, en tanto, alternaba gestos de buena voluntad con críticas mordaces que no

hacían más que delatar la esencia maldita del hiper-presidencialismo. En un sistema

político que ofrece una única y grandiosa joya –la “corona” del presidente– la oposición no

cuenta con ningún incentivo para cooperar con el presidente: cuanto más coopere con él

–puede decir con razón–, más va a tardar en acceder a la propia “coronación” que tanto

ansía. La estrategia “racional”, entonces, es destruir a quien está en el poder, o dejarlo que

muera. El hiper-presidencialismo, en definitiva, ha estado siempre presente en la

generación de las crisis argentinas, y ha dificultado siempre la resolución de las mismas.

El Senado y después

Sin dudas, dentro de las múltiples causas que algún día explicarán la caída de Fernando De

la Rua, una muy importante tuvo origen en el Senado de la Nación. El gobierno de la

Alianza, debe recordarse, había llegado al poder con al menos un mandato claro: el de

poner fin a los años de corrupción que se habían convertido en años festivos para los

miembros de la administración anterior. Luego de haber basado su campaña electoral, muy

especialmente, en el saneamiento de un sistema institucional lleno de lodo, De la Rua no

podía titubear –como lo hizo– en un área tan sensible para su electorado. Ocurrió entonces

que varios senadores (“propios” y “ajenos”) quedaron seriamente comprometidos en un

hecho de corrupción grave. Aparentemente, el gobierno había procurado “aceitar” con

dinero la sanción de una ley simbólicamente muy importante para él. Se trataba, en última

instancia, de una ley laboral que no prometía cambios revolucionarios ni de los otros, pero

que remitía a una desgraciada experiencia del gobierno radical anterior: Alfonsín había

inaugurado su gobierno con un tempranísimo fracaso en su intento de modificar por

completo la organización sindical –un fracaso que marcaría el resto de su gestión–. Ni De la

Rua ni sus ministros querían repetir aquel fracaso, lo cual, aparentemente, motivó aquella

maniobra dolosa de la que ahora eran acusados miembros del gobierno y varios senadores.

La incapacidad y falta de voluntad del presidente frente a dicha maniobra, provocaron,

entre otras consecuencias, la renuncia del vice-presidente Álvarez y la virtual fractura de la

Alianza. El gobierno comenzaba el tránsito hacia lo que sería su repentino final.

Como era de esperar, la investigación que siguió al escándalo terminó en una reverencia

judicial hacia la Cámara Alta. Sin embargo, el Senado en su totalidad –y el propio

gobierno– quedó marcado a fuego por aquella experiencia. Sus miembros no eran

especialmente prestigiosos entonces, y el nuevo episodio no hizo más que potenciar las

sospechas que ya existían sobre ellos. De allí en más, recrudecieron los estudios y las

iniciativas destinadas a provocar cambios sobre una Cámara notable sólo por el nivel de

privilegios de los que gozaban sus miembros. Todas aquellas iniciativas –vinculadas en la

mayoría de casos con el extraordinario nivel de gastos resultantes del funcionamiento de la

Cámara Alta– merecen ser desarrolladas. Pero en lo que sigue nos concentraremos en una

línea de reflexión algo diferente, referida al rol institucional del Senado y, más en general, a

algunas características propias de la labor legislativa en la Argentina.

En primer lugar, conviene volver brevemente sobre las líneas que inauguraron este escrito,

referidas a las dificultades de la ciudadanía para comunicar sus opiniones públicamente y

para luego darles fuerza. De haber existido otras herramientas de control –por ejemplo, el

derecho de revocatoria de los mandatos, un instrumento habitual en los primeros tiempos

de la revolución estadounidense–, los ciudadanos hubieran desalojado hace tiempo a

muchos de los integrantes del Senado. Sin embargo, a pesar de las tremendas críticas que

han recibido, muchos de sus miembros han persistido intocables en sus puestos: a veces,

casi ocultos; otras veces, luciendo orgullosos la estabilidad propia de sus largos e

irrevocables mandatos.

Nuevamente, aquella falta de herramientas de control externo puede, de alguna manera,

compensarse con la existencia de fuertes controles internos (los ejercidos por las otras

ramas del poder). Sin embargo, en casos como la Argentina, nos encontramos no sólo con

un Poder Judicial que, según viéramos, es deficitario en su punto más alto, sino también

con una serie de privilegios judiciales en poder de los funcionarios políticos electos

–privilegios que sólo agravan una situación ya preocupante–. Las inmunidades

parlamentarias –de ellas se trata– nacieron con el noble propósito de proteger al débil

legislador frente al gobernante tiránico que lo perseguía. Su permanencia resulta hoy

cuestionable, sobre todo cuando dicho privilegio (en principio irritante en un régimen de

“iguales”) es objeto de una interpretación laxa que dificulta el mismo procesamiento de los

acusados. Como resultado de estas progresivas distorsiones, la legislatura argentina –y en

especial el Senado– pareció convertirse en un refugio preciado por poderosos delincuentes

que advertían que, despojados de sus super-poderes legales, quedaban enfrentados al

terrible riesgo de convertirse en simples mortales.

Dejando de lado lo anecdótico, debería pensarse si los altos índices de corrupción que

parecen afectar al Senado argentino, no se vinculan con los largos mandatos de que gozan

sus miembros; los privilegios con los que cuentan; los débiles controles populares a los que

están sometidos; y el poder de influencia del que gozan. Quisiera dedicar las próximas

líneas –finales de esta sección– al último punto mencionado, esto es, a las facultades

normativas que están a cargo del Senado. El tema –alejado de las polémicas políticas más

candentes– no debería verse como una cuestión menor, ya que, en definitiva, nos habla del

modo en que se ha pensado el sistema institucional argentino y de lo inatractivo de aquella

forma de pensar.

A diferencia de otros Senados –el Senado alemán, por ejemplo–, el argentino cuenta con

funciones básicamente idénticas a las de sus pares de la Cámara Baja, a las que se suman

algunas ventajas muy especiales: los senadores ejercen un papel decisivo en el

nombramiento de jueces y embajadores; en el desarrollo (o no) de hipotéticos juicios

políticos; o en la celebración de tratados internacionales. La pregunta que uno debe hacerse,

en estos casos, es la de siempre: ¿por qué? ¿Por qué los miembros de la Cámara Alta, por

ejemplo, tienen aquellas facultades adicionales? y, muy especialmente, ¿por qué deben

intervenir en la sanción de cualquier norma legislativa? ¿Por qué a la hora de decidir qué se

hace con el aborto o el divorcio, por tomar sólo dos ejemplos, el Estado “X” debe contar

con una voz especial? ¿No basta con que los ciudadanos de dicha provincia, representados

en la Cámara Baja, intervengan en tal decisión? ¿Por qué el Estado “Y” –como cualquier

otro– merece tener una voz especial, y no las mujeres, o los que están casados, o los que ya

han abortado, o los divorciados? Uno puede justificar que las provincias –todas ellas–

cuenten con derechos especialísimos a la hora de discutir la coparticipación federal; la

regionalización del país; el modo de empleo de los recursos naturales; o cualquier tema de

directa incumbencia local. Es mucho más difícil de explicar, en cambio, que el órgano de

representación de las provincias interfiera en decisiones que son de directa incumbencia de

la ciudadanía, sin fronteras.

El argumento anterior no debe entenderse como contrario a la existencia de organismos

especiales para la representación de grupos particulares (i. e., las provincias). Por el

contrario, la representación de grupos puede resultar una alternativa interesante en

democracias heterogéneas –y con déficits representativos tan fuertes– como la Argentina.

Pueden existir razones, por caso, para que un organismo especial defienda el punto de vista

de los jubilados o los discapacitados; o para que grupos marginados tornen audible una voz

que hoy no se escucha. Sin embargo, en todo caso, el principio de la especialización

funcional debería mantenerse: tiene tan poco sentido que los senadores participen en la

sanción de la Ley del Aborto como que lo haga un hipotético organismo que agrupe a los

jubilados. En cambio, resulta irreprochable, en principio, que las provincias cuenten con

una voz especial a la hora de discutir cuestiones federales, o que la tengan los más ancianos

a la hora de discutir los problemas de la tercera edad.

Nuevas herramientas

El panorama descripto hasta aquí nos sugiere la presencia de múltiples dificultades de

índole institucional que –en algunos casos de forma directa y en otros de forma indirecta–

han contribuido a deteriorar la calidad de la vida política argentina. Sin dudas, podría

decirse que la crisis institucional que se ha desatado con violencia hacia finales del año

2001, reconoce parte de su origen en problemas propios del diseño institucional escogido

por la dirigencia argentina.

Lamentablemente, los argentinos –como la mayoría de las naciones latinoamericanas–

desperdiciaron una buena oportunidad de re-fundar sus instituciones luego del renacimiento

de sus democracias y, especialmente, durante la reciente oleada de reformas institucionales

que –desde los 80– se extendió por todo el subcontinente. Tales reformas nacieron, en una

mayoría de casos, movidas por ideales valiosos (la reforma radical del sistema político

hiper-presidencialista, por ejemplo), y terminaron convirtiéndose, en muchos casos, en

meras Convenciones re-electorales, destinadas a abrir el camino a reelecciones

presidenciales que los viejos textos sabiamente impedían.

Con independencia de lo dicho, debería agregarse que reformas constitucionales como la

realizada en la Argentina en 1994 han servido, también, para avanzar en direcciones más

interesantes. La reforma argentina, por ejemplo, reafirmó la jerarquía constitucional de los

tratados internacionales, lo cual privó a muchos jueces remisos de la posibilidad de decir

que no tenían normas a su alcance, a la hora de lidiar con cuestiones sensibles en materia de

derechos humanos. Del mismo modo, la reciente reforma se pronunció explícitamente en

favor de los mecanismos de “cuotas” –destinados a permitir una representación especial en

apoyo de sectores tradicionalmente discriminados–. También abrió la posibilidad de

presentar “amparos” colectivos e incorporó mecanismos destinados a facilitar la expresión

directa de la ciudadanía (referéndums, plebiscitos). Por supuesto, es difícil decir que la

Constitución anterior vedaba el uso de este tipo de herramientas. Sin embargo, lo cierto es

que fue aquello lo que de hecho se hizo frente a casos como los mencionados. Por ello, al

haber hecho explícitos ciertos compromisos que no eran del todo evidentes en el texto

anterior, la Constitución nueva puede ser, al menos parcialmente, bienvenida.

Llegados aquí, de todos modos, debe decirse lo siguiente: mientras la estructura

institucional básica permanezca intacta –como ha permanecido intacta la estructura

institucional argentina– no son muchas las esperanzas que merecen generar las nuevas

herramientas que, como estacas en el mar, se inserten sobre ella. Piénsese sino, en lo

ocurrido con los derechos sociales, incorporados en una mayoría de Constituciones

latinoamericanas desde principios del siglo anterior. Integrados a un sistema institucional

que funcionaba a partir de una lógica opuesta a aquella que los respaldaba, los nuevos

derechos sociales tendieron a desfallecer a poco de haber nacido: el sistema institucional

existente no los acogía sino que los ahogaba. No extraña que ocurriera lo que ocurrió: los

derechos sociales quedaban en manos de jueces que, en teoría, debían implementarlos pero

que, simplemente, declaraban que tales derechos no eran “operativos” mientras los

“guardaban” en el cajón de su escritorio.

Tal vez con los nuevos derechos incorporados en la Constitución de 1994 pase algo similar

a lo que ocurriera entonces con los derechos sociales. Cuando, por caso, se incorporan

derechos participativos en una estructura que niega o desalienta la participación, puede

temerse que aquellos derechos encuentren serios problemas para desarrollar la potencia que

encierran en su interior.

Sin embargo, no son todas malas noticias. Lo ocurrido desde finales del 2001, con miles de

ciudadanos en la calle dispuestos a protestar, parece decirnos que algo se ha roto, que una

mayoría se encuentra efectivamente cansada de no poder hablar, de no contar con medios

para hacerlo, de ser burlada luego de haber aceptado ciertas promesas, de ser ignorada

luego de expresar su opinión a través del sufragio, de ser malinterpretada en sus juicios

electorales. Lo que ha ocurrido desde entonces parece mostrar los deseos de la gente por

acceder a otros medios de expresión, de ir más allá de las “piedras de papel” con las que

cuenta. Y ello es un buen comienzo, también, para una renovación en la estructura

institucional de la república.




























No hay comentarios.: